Санкцыйная пастка для Трампа

Дэмакраты змогуць расследаваць паслабленні на карысць Крамля.

3 лістапада рэспубліканцы пацярпелі буйную паразу на прамежкавых выбарах у ЗША. Дэмакраты атрымалі большасць у абедзвюх палатах Кангрэса — Палаце прадстаўнікоў і Сенаце. Новы склад парламента прыступіць да працы 3 студзеня 2027 года. Для Дональда Трампа гэта азначае страту кантролю над заканадаўчай уладай на апошнія два гады прэзідэнцтва. Але што зменіцца адносна амерыканскіх санкцый супраць Расіі?

На першы погляд, не так ужо і шмат. Прэзідэнт можа блакаваць новыя законы. Аднак у амерыканскай палітычнай сістэме існуе іншы, значна больш цікавы механізм: Кангрэс не абавязкова здольны прымусіць прэзідэнта ўводзіць санкцыі, але можа істотна ўскладніць іх паслабленне.

І справа не толькі ў законах. Але і ў чыноўніках, якія гэтыя рашэнні выконваюць.

Што Кангрэс можа зрабіць у дачыненні да санкцый?

Кангрэс прымае законы, усталёўвае абмежаванні і вызначае паўнамоцтвы па ўвядзенні санкцый. Прэзідэнт і падпарадкаваныя яму ведамствы забяспечваюць іх выкананне (implementation) і прымусовае прымяненне (enforcement).

Ключавым органам тут з'яўляецца OFAC (Office of Foreign Assets Control, Упраўленне па кантролі за замежнымі актывамі Міністэрства фінансаў ЗША). Менавіта яно вядзе санкцыйныя спісы, выдае ліцэнзіі і кантралюе выкананне фінансавых абмежаванняў.

18 верасня Трамп падпісаў «закон Грэма», якога мы так чакалі ва Украіне і які прадугледжвае дадатковыя санкцыі супраць расійскага энергетычнага сектара, «ценявога флоту», а таксама другасныя мыты ў дачыненні да буйнейшых пакупнікоў расійскіх энерганосьбітаў.

Але 16 кастрычніка наступіла расчараванне — прэзідэнт скарыстаўся прадугледжаным самім законам механізмам waiver (часовае вызваленне ад прымянення пэўных санкцыйных патрабаванняў) і фактычна прыпыніў увядзенне ключавых новых абмежаванняў. Абгрунтаванне — неабходнасць не перашкаджаць мірным перамовам.

Ці можа Кангрэс адмяніць гэтае рашэнне? Тэарэтычна ён можа прыняць новы закон, які абмяжоўвае прэзідэнцкія паўнамоцтвы. На практыцы я ўпэўнены, што Трамп накладзе на яго вета. Для яго пераадолення спатрэбіцца 2/3 галасоў у кожнай палаце.

Аднак у амерыканскага парламента ёсць магутны інструмент — congressional oversight (парламенцкі кантроль над выканаўчай уладай). Камітэты могуць праводзіць расследаванні, запытваць дакументы, выклікаць службовых асоб і ўжываць subpoena — юрыдычна абавязковыя павесткі для дачы паказанняў або прадастаўлення матэрыялаў.

І вось тут пачынаецца самае цікавае.

Што прагназуюць амерыканскія эксперты?

Юрысты вашынгтонскай фірмы Covington & Burling яшчэ 20 кастрычніка прадказалі: у выпадку перамогі дэмакратаў яны будуць спрабаваць аспрэчваць санкцыйную палітыку Трампа на заканадаўчым узроўні.

Найбольш цікавы з пункту гледжання санкцыйнай тэматыкі аналіз быў апублікаваны 10 жніўня Філіпам Лакам і Брэдам Спічэрам з Цэнтра стратэгічных і міжнародных даследаванняў (CSIS). Яны тлумачаць сутнасць праблемы: заканадаўчае замацаванне санкцый (кодыфікацыя) не гарантуе іх эфектыўнага выканання, калі адміністрацыя ў гэтым не зацікаўленая.

Аўтары прапануюць тры механізмы: квартальную справаздачнасць аб барацьбе з абыходам санкцый, падрабязнае абгрунтаванне прэзідэнцкіх выключэнняў і рэгулярнае параўнанне амерыканскіх санкцыйных спісаў з брытанскімі і еўрапейскімі.

Лагіка простая: калі нельга прымусіць адміністрацыю дзейнічаць, можна прымусіць яе тлумачыць сваю бяздзейнасць.

Тры магчымыя расследаванні

1. Пагадненне з Расіяй аб пастаўках дызельнага паліва

9 кастрычніка OFAC выдала генеральную ліцэнзію GL 135, якая дазваляе пэўныя аперацыі з расійскім дызельным палівам, уключаючы яго імпарт у ЗША, да красавіка 2027 года.

Рашэнне было прынята на фоне высокіх коштаў на паліва і дамоўленасцяў Трампа з Пуціным. 26 кастрычніка сенатары Джын Шахін, Рон Вайдэн, Элізабэт Уорэн і іншыя заканадаўцы, у тым ліку рэспубліканец (!!!) Том Тыліс, ужо патрабавалі ад буйных банкаў і партоў захаваць дакументы аб патэнцыйных здзелках з расійскім дызельным палівам.

Наступныя пытанні кангрэсменаў відавочныя. Якія амерыканскія кампаніі бралі ўдзел? Колькі дызельнага паліва было фактычна імпартавана? Які ўплыў гэта аказала на амерыканскія цэны і даходы расійскага бюджэту? На якіх юрыдычных падставах была выдадзена ліцэнзія?

2. Выключэнні для «Лукойла» і «Раснафты»

У кастрычніку 2025 года ЗША ўвялі санкцыі супраць дзвюх найбуйнейшых расійскіх нафтавых кампаній. Аднак пасля пачалі выдаваць General Licenses (генеральныя ліцэнзіі, якія дазваляюць пэўныя аперацыі, што ў іншым выпадку былі б забароненыя).

У дачыненні да міжнародных актываў «Лукойла» ліцэнзію на вядзенне перамоваў аб продажы і падтрыманне дзейнасці неаднаразова падаўжалі. Дзейная ліцэнзія GL 131K дзейнічае да 21 лістапада 2026 года. Для нямецкіх структур «Раснафты» выдадзена ліцэнзія GL 129A без указанай даты заканчэння тэрміну дзеяння.

У гэтых выключэнняў ёсць рацыянальныя тлумачэнні: неабходнасць продажу актываў, абарона спажыўцоў, забеспячэнне энергазабеспячэння Германіі.

Магчымыя пытанні: чаму ліцэнзіі падаўжаюцца? Якія актывы насамрэч прададзены? Ці атрымлівае расійскі ўладальнік эканамічную выгаду? Чаму адны дазволы абмежаваныя некалькімі месяцамі, а іншыя фактычна бестэрміновыя?

3. «Ценявы флот»

Тут праблема заключаецца не столькі ў выключэннях з санкцый, колькі ў non-designation — неўключэнні новых суб'ектаў у санкцыйныя спісы.

Паводле падлікаў Робіна Брукса і Бэна Харыса з Brookings, па стане на ліпень 2026 года ЕС увёў санкцыі ў дачыненні да 671 судна расійскага ценявога флоту, а Вялікабрытанія — у дачыненні да 621 судна. ЗША не дадалі ніводнага (!!!) новага такога судна пасля заканчэння прэзідэнцкага тэрміну Байдэна.

Пры гэтым амерыканскія санкцыі аказваюць асабліва моцны ўплыў на магчымасць танкераў працягваць перавозкі.

Такім чынам, пытанні да OFAC могуць быць наступнымі: колькі еўрапейскіх санкцыйных дас'е было разгледжана? Чаму амерыканскі спіс не папаўняецца? Якія доказы, прадстаўленыя саюзнікамі, былі прызнаныя недастатковымі? Хто прымаў рашэнне не прымяняць санкцыі?

Чаму расследаванні ўплываюць на чыноўнікаў?

А цяпер перайдзем ад юрыдычнай да палітычнай плоскасці.

Улада складаецца з жывых людзей.

Трамп асабіста не займаецца афармленнем кожнай ліцэнзіі OFAC. За дакументамі стаяць юрысты, эканамісты, кіраўнікі дэпартаментаў і палітычныя прызначэнцы.

Уявім чыноўніка, якому даручылі падрыхтаваць чарговае паслабленне санкцый. Прэзідэнт застанецца ва ўладзе да студзеня 2029 года, але Кангрэс ужо кантралююць палітычныя апаненты.

Чыноўнік разумее, што праз некалькі месяцаў яго могуць выклікаць на слуханні, запатрабаваць прадаставіць службовае ліставанне, задаваць пытанні аб абгрунтаванні рашэння і правяраць, ці папярэджваў ён кіраўніцтва пра рызыкі.

Яго імя будуць абмяркоўваць у СМІ, шукаць яго сувязі з Расіяй, у сацсетках з'явяцца мемы з ім у рускай шапцы-вушанцы з чырвонай зоркай.

Узнікае з'ява anticipatory compliance — адаптацыя паводзінаў да чаканага кантролю яшчэ да яго фактычнага прымянення.

Магчымае наступства — «slow-walking», гэта значыць бюракратычнае зацягванне выканання рашэння: дадатковыя юрыдычныя заключэнні, эканамічныя разлікі, узгадненні, нарады. То бок чыноўнік не ідзе ў адстаўку рашуча. Замест гэтага ён незаўважна сабатуе сумніўныя рашэнні, за якія патэнцыйна можа несці асабістую адказнасць.

Гістарычны прэцэдэнт існуе. Падчас першага тэрміну Трампа яго ўласныя палітычныя прызначэнцы зацягвалі або перашкаджалі выкананню асобных прэзідэнцкіх рашэнняў. Гэта назвалі «shallow state» — супраціў унутры найбліжэйшага адміністрацыйнага атачэння прэзідэнта, у адрозненне ад папулярнага паняцця «deep state».

Аднак не варта аўтаматычна пераносіць гэты досвед на 2027 год. Падчас другога тэрміну Трамп надаваў значна больш увагі кадравай лаяльнасці і кантролю над чыноўнікамі. Акрамя таго, наўмысны сабатаж законнага распараджэння можа пацягнуць за сабой дысцыплінарныя меры.

Расследаванні Кангрэса не гарантуюць такіх паводзінаў. Але яны здольныя змяніць стымулы, што ляжаць у іх аснове.

Хто дапаможа Кангрэсу?

Тут узнікае практычная праблема. OFAC — гэта буйная прафесійная структура. Члены Кангрэса фізічна не ў стане самастойна аналізаваць тысячы рашэнняў аб увядзенні санкцый.

Для гэтага існуюць супрацоўнікі парламенцкіх камітэтаў, Congressional Research Service (даследчая служба Кангрэса) і Government Accountability Office — GAO (незалежны кантрольны і аўдыторскі орган).

Аднак важную ролю адыгрываюць таксама незалежныя арганізацыі.

Арганізацыя Project On Government Oversight (POGO) з 2006 года навучае супрацоўнікаў Кангрэса правядзенню парламенцкіх расследаванняў. Арганізацыя Human Rights First мае досвед падрыхтоўкі доказаў для санкцыйных працэдур у межах закона «Глабальны Магніцкі» (Global Magnitsky Act).

Што могуць зрабіць украінскія і праўкраінскія амерыканскія арганізацыі?

Перш за ўсё — evidence-based oversight support (заснаваная на фактах падтрымка парламенцкага кантролю).

Напрыклад, арганізаваць маніторынг амерыканскіх санкцыйных выключэнняў: даты выдачы і падаўжэння ліцэнзій, кола дазволеных аперацый, заяўленыя мэты, меркаваныя эканамічныя наступствы, разыходжанні з санкцыйнай палітыкай ЕС і Вялікабрытаніі.

Такі матэрыял можа выкарыстоўвацца журналістамі, аналітычнымі цэнтрамі і апаратамі парламенцкіх камітэтаў. Менавіта Кангрэс, а не НДА, будзе вырашаць, якія пытанні задаваць адміністрацыі і ці варта праводзіць расследаванне.

Для замежных арганізацый прынцыпова важныя празрыстасць, незалежнасць фактаў і захаванне амерыканскіх правілаў у дачыненні да прадстаўніцтва замежных інтарэсаў, у прыватнасці FARA.

Гэта не спроба замяніць амерыканскую палітычную сістэму ўкраінскімі рэкамендацыямі. Гэта магчымасць забяспечыць яе якаснай інфармацыяй пра расійскія даходы ад энергетыкі і санкцыйныя схемы.

Паражэнне рэспубліканцаў не азначае, што ў студзені ЗША аўтаматычна ўвядуць новыя санкцыі супраць Расіі. Прэзідэнт захавае права вета, кантроль над выканаўчай уладай і значныя магчымасці для прадастаўлення санкцыйных выключэнняў.

Але зменіцца палітычная абстаноўка, у якой прымаюцца гэтыя рашэнні.

Трамп не абавязкова пазбавіцца фармальнага права паслабляць санкцыі. Дастаткова, каб кожнае такое рашэнне перастала быць адміністрацыйнай рутынай і стала прадметам дакументаванага парламенцкага кантролю.

І менавіта тут для Украіны адкрываецца новы напрамак працы: не толькі патрабаваць увядзення новых санкцый, але і садзейнічаць забеспячэнню падсправаздачнасці за выкананне ўжо прынятых.

Максім Гардус, Facebook

Вы можаце падтрымаць сайт Charter97.org наступным чынам:

РАЗЛІКОВЫ МУЛЬТЫВАЛЮТНЫ РАХУНАК ДЛЯ АХВЯРАВАННЯЎ:

Назва банка: Bank Millennium S.A.
Адрас: ul. Stanislawa Zaryna, 2A, 02-593, Warszawa
IBAN: PL97116022020000000216711123
SWIFT: BIGBPLPW
Імя ўладальніка рахунку: Fundacja “KARTA ‘97”
рызначэнне аплаты: Darowizna na cele statutowe

Звязацца з намі можна праз адрас charter97@gmail.com