Санкции ЕС: последует ли Беларусь примеру Мьянмы

В разразившихся дебатах по поводу санкций Евросоюза по отношению к Беларуси мало кто упоминает другие примеры применения санкций ЕС.

Один из самых интересных случаев – история Мьянмы, которая удивила всех своими внезапными реформами, проведенными в 2010–2012 годах.

Патовая ситуация в отношениях ЕС – Беларусь – случай в международных отношениях не уникальный. Показательны современные события в далекой Мьянме/Бирме. Одна из наиболее авторитарных стран мира, за последние 20 лет она прошла те же лабиринты и тупики в отношениях с Западом, что и Беларусь.

Начало пути к эмбарго, замораживанию сотрудничества и политическому давлению на Мьянму со стороны Запада положили кровавые события 1988–1990 годов. Военная хунта захватила власть, не обращая внимания на результаты выборов, и жестко расправилась с оппозицией и гражданским обществом.

С того времени ЕС, как и в случае с Беларусью, перепробовал все возможные подходы: то применял разные формы «конструктивного сближения», то безрезультатно ужесточал санкции. Мьянма (в 1997-м) и Беларусь (в 2006-м) – единственные страны в мире, которые были исключены из системы Общей системы торговых преференций ЕС за нарушения трудового права.

Реформы как чудо

В очередной раз ожидания сторонников диалога с Мьянмой обернулись разочарованием от грубо сфальсифицированных выборов 2010 году. В сформированном гражданском правительстве большинство министерских постов заняли все те же представители военной хунты. Во главе этих людей, сменивших униформы на костюмы, стал генерал Тейн Сейн, который, как обычно, заявил о намерении проводить демократические реформы.

Ему, как обычно, никто не поверил. И на этот раз зря.

Масштаб реформ, проведенных властями Мьянмы за последние полтора года, впечатляет:

● Освобождена лидер оппозиции легендарная Аун Сан Су Чжи, которая провела в заключениях и под домашним арестом почти 15 лет. С ней встретился сам президент Тейн Сейн. Освобождены и полностью реабилитированы более 600 политических заключенных.

● Зарегистрирована главная оппозиционная партия, устранены ограничения интернета и уменьшено давление на независимые СМИ, основана Комиссия по правам человека.

● Реформировано трудовое законодательство, впервые с 1962 года разрешены профсоюзы.

● Заключены исторические соглашения о прекращении огня между правительством и военизированными этническими группировками, прежде всего с Национальным союзом Карен.

● Экономические реформы увеличили иностранные инвестиции в 2011 году почти на 700% (!) в сравнении с предыдущим годом.

В последние месяцы былое государство-изгой посетил ряд топ-дипломатов: еврокоммисар Андрис Пиебалгс, министры иностранных дел Великобритании и Франции, даже Госсекретарь США Хиллари Клинтон. США возобновили с Мьянмой дипломатические отношения, разорванные 20 лет назад. Кэтрин Эштон призвала международные финансовые организации поддержать Мьянму на пути развития.

По иронии судьбы, на том же заседании Совета ЕС, который расширил категории граждан Беларуси для применения дальнейших санкций (23 января 2012 года), европейские министры приняли решение разморозить визовые санкции в отношении бирманского президента и ряда других чиновников. Запад обещает рассмотреть и последующее снятие санкций, особенно в случае демократичных дополнительных парламентских выборов, назначенных на 1 апреля 2012 года.

Отношения с Западом vs Большой сосед

Геополитические реалии Мьянмы весьма похожи на беларусские: механизмы влияния ЕС и США очень ограничены, экономически и политически страна чрезвычайно зависит от своего большого соседа – Китая. Официальный Пекин – важнейший политический и экономический союзник страны, в последнее время Мьянму называли не иначе как государством-сателлитом Поднебесной.

Военная хунта неустанно повторяла, что стабильность и целостность страны более приоритетны, нежели права человека.

Мьянма ссылалась на принцип суверенитета и невмешательства во внутренние дела, подчеркивала отрицательное влияние санкций на простое население. В общем, стандартный набор аргументов, которым пользуются и иные авторитарные режимы. Ситуация усложнялась тем, что в стране продолжалось военное противостояние с представителями этнических меньшинств, прежде всего с народностью Карен.

Временами власти выпускали часть политических заключенных, ЕС начинал очередной «критический диалог», который заканчивался с новой волной политических репрессий. Евросоюз не отступал, после каждого ухудшения ситуации санкции ужесточались. К 2007 году санкции расширились на целые отрасли: был введен запрет на торговлю металлами, драгоценными камнями и лесоматериалами, а также на инвестирование в предприятия этих секторов, принадлежащие членам правящей партии либо находящиеся под их контролем.

Часть бирманской оппозиции и внешних акторов полагали, что действенная стратегия демократизации – активное сотрудничество Запада с властями страны, несмотря на ситуацию со свободами и правами человека. По их мнению, санкции лишь загоняли Мьянму в порочный круг все большей зависимости от Китая. Сторонники санкций и изоляции, прежде всего организации бирманских активистов в изгнании, наоборот, выступали за ужесточение санкций и еще большее давление на военную хунту. Совет ЕС также был разделен на два лагеря: лагерь «реалистов», утверждавших, что санкции не работают (Германия, Франция, Австрия и Италия) и лагерь «хардлайнеров», сторонников жесткой линии (Великобритания, Швеция, Нидерланды и Дания).

Что повлияло на изменения в Мьянме: санкции или диалог?

Сторонники санкций утверждают, что переломной стала политика санкций и изоляции военной хунты. Блокировка деятельности МВФ, Всемирного банка и других финансовых организаций в Мьянме, отсутствие западных инвестиций и технической поддержки привели к тому, что богатейшая когда-то страна региона превратилась в страну с бедной и едва функционирующей экономикой. Односторонняя ориентация на Китай способствовала разграблению природных богатств северной части страны. Некоторые эксперты, напротив, отдают должное «конструктивному вовлечению» Мьянмы со стороны государств – членов Организации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) в ее деятельность. Секретариат организации и остальные девять членов АСЕАН последовательно выступали за проведение диалога и сотрудничества с Мьянмой. К тому же, в конце 2009 года США, хоть и не отменили санкции, решили возобновить ограниченный диалог. Однако эксперты по Мьянме склонны считать, что истинной причиной начавшейся трансформации не является ни то ни другое.

Во-первых, важную работу произвела так называемая «третья сила» – организации, выступавшие за примирение, диалог и сотрудничество оппозиции с властями. Они считали, что изменения и реформы начнутся не в результате конфронтации и революции, а в ходе переговоров с властями, которые следует убедить в необходимости реформ и помочь их провести. «Третью силу» не жаловали власти и не любили оппозиционные движения, занимавшие резкую антиправительственную позицию. 1 января 2012 года скончался вдохновитель этого подхода Най Вин Маунг. В последний путь активиста проводили как представители правительства, так и лидер оппозиции Аун Сан Су Чжи.

Во-вторых, особую роль сыграла политическая воля руководства страны. Желание правящей элиты приобрести внутреннюю и международную легитимность в случае победы на следующих честных выборах привело к изменениям. Мьянма также рассчитывает занять место председателя в АСЕАН в 2014 году и присоединится к соответствующей зоне свободной торговли в 2015 году. В перспективе это принесет большие политические и экономические бонусы, чем ориентация только на Китай и продолжение репрессивной политики.

В любом случае, началом политических и экономических реформ в Мьянме стало не одностороннее снятие санкций или их части Западом.

Их частично разморозили лишь после реальных шагов навстречу со стороны Мьянмы.

В этом смысле, если вернуться к беларусской ситуации, представляется неясным, как улучшению ситуации в Беларуси может послужить вычеркивание нескольких имен из черного списка. Трансформации и потеплению отношений с ЕС мешает не недовольство руководства Беларуси санкционной политикой, а отсутствие у правящей элиты политической мудрости и смелости. Когда последнее возобладает над пущенным на самотек самоубийственным сближением с крупным соседом, тогда и появится шанс на реальную перезагрузку в отношениях, как это показывает пример Мьянмы.

Военная хунта vs персоналистский режим

Хотя причины загнанных в тупик отношений с ЕС у Беларуси и Мьянмы похожи, так же как похожи геополитические реалии двух государств, необходимо учитывать важное различие, заключающееся в типе авторитарного режима. Легендарный политолог Самуэль Хантингтон проанализировал десятки случаев демократизации с 1974 по 1990 год Оказалось, что военные и однопартийные авторитарные режимы гораздо чаще решаются на длительные постепенные реформы сверху, нежели режимы персоналистские, коим является политический режим Беларуси.

В указанный период Хантингтон обнаружил лишь три случая трансформации персоналистских режимов. Два из них – Пиночет в Чили и Франко в Испании – были персоналисткими режимами «правого» толка.

«Левый» персоналистский режим Лукашенко в отдельные годы напоминал лишь авторитарный режим Индиры Ганди в Индии.

Представляется, что если бы человек, находящийся на вершине беларусской политической пирамиды, сознательно решился установить редкий среди персоналистских авторитарных режимов прецедент трансформации, то наличие небольших санкций ЕС его раздражало бы в последнюю очередь. Тем более что при первых серьезных шагах навстречу Евросоюз бы ограничительные меры устранил, либо, в крайнем случае, заморозил.

От Мьянмы к Беларуси: почему ЕС вводит санкции?

В отношении Беларуси введены автономные санкции ЕС, то есть не проистекающие из резолюции Совбеза ООН. Совет ЕС может вводить такие санкции для поддержки борьбы с терроризмом, распространением оружия массового уничтожения либо в виде ограничительной меры для поддержки принципов демократии, защиты прав человека и верховенства права.

Автономные санкции вводятся в соответствии с положениями об общей внешней политике ЕС, которая «должна руководствоваться принципами, должна преследовать цели... общих положений Главы 1 [Договора]». Она, в свою очередь, содержит положение, что «в своих отношениях с внешним миром Союз должен поддерживать и продвигать свои ценности и интересы». Интерпретации в виде борьбы с авторитарными режимами ни один из регулирующих санкционную политику ЕС документов не содержит.

Таким образом, вопреки распространенному мнению, введенные санкции в отношении беларусского режима не является средством борьбы с ним. Инструментом воздействия – да, средством борьбы – нет. Причем ни де-юре (как показано выше) ни де-факто. Так как очевидно, что запрет на въезд и некоторые другие ограничительные меры в отношении чиновников и отдельных предприятий не в состоянии причинить существенный ущерб руководящей элите. Введенные санкции – это скорей сигнал недовольства развитием событий, критика пренебрежения основными ценностями, на которых основан Евросоюз.

Следует ли ЕС отменить санкции?

Необоснованным представляется мнение о том, что «если санкции не работают, то их нужно отменить». Во-первых, весьма непросто определить, работают ли они. Зачастую неясно, какие факторы и в какой степени повлияли на то или иное решение, расхождения в оценке эффективности возникают и при учете разных временных периодов с момента введения пакета санкций.

Даже анализ эффективности полномасштабных торговых и экономических санкций разными экспертами дает отличающиеся друг от друга результаты.

Еще большие сложности возникают при оценке таких малозначительных санкций, как запрет на въезд.

Во-вторых, в истории отношений Беларусь–ЕС неоднократно происходила отмена или заморозка ранее введенных санкций, но это не приводило к значащим реформам и снижению градуса репрессий со стороны властей. События декабря 2010 года – лишь самый недавний из таких примеров, но есть и ряд других.

Например, в начале 2003 года страны ЕС отменили введенные годом ранее визовые ограничения в отношении Лукашенко и ряда чиновников. Из 15 на то время стран Евросоюза к санкциям присоединились все, кроме Португалии, а также 10 стран – кандидатов на вступление в ЕС. Однако градус внутриполитических репрессий в стране не уменьшился, а количество политзаключенных вскоре увеличилось. Через год после отмены санкций перспективный претендент на президентский пост Михаил Маринич был арестован, оказался в СИЗО КГБ, ему присудили пять лет заключения в колонии усиленного режима по надуманным обвинениям.

А раз неоднократная отмена и заморозка санкций не способствовали налаживанию отношений, а абсолютная неэффективность санкций не доказана (об этом свидетельствует пример Мьянмы), то почему Евросоюз должен поступаться своим моральным правом критиковать политиков, плюющих на базовые демократические ценности и права человека и отменять введенные по этой причине санкции?

Об исключении из черного списка

Ошибочным также является аргумент о том, что «следует исключить из черного списка X, так как Y также заслуживает там быть, но отсутствует». Очевидно, что отсутствие Y никак не умаляет целесообразность ограниченных мер в отношении X. Конечно, если Совет ЕС считает доказанным оправданность этих мер. Называя все своими именами, нелогично призывать к исключению из списка Владимира Пефтиева только потому, что в нем не находятся другие ассоциированные с Лукашенко бизнесмены. Они, кстати, и в первую очередь Юрий Чиж, имеют все шансы там оказаться, если до следующего заседания Совета ЕС беларусские власти не пойдут хотя бы на частичное освобождение политических заключенных. Во время недавнего визита в МИД Беларуси евродипломат Гуннар Виганд наверняка повторил ранее озвученную им на заседании Европарламента перспективу добавления в черный список новых имен и предприятий.

Каждое попадающее в черный список лицо имеет в своем распоряжении разработанный ЕС механизм апелляции. Документ, определяющий санкционные принципы ЕС, подчеркивает его важность: «прозрачная и эффективная процедура исключения из списка очень важна для легитимности ограничительных мер». Ссылка на такую процедуру обязательно публикуется в Официальном журнале ЕС вместе с заключением о введенных санкциях. В случае наличия необходимых фактов, уважающий принцип верховенства права ЕС с легкостью произведет коррекцию черного списка. А потому активизм третьих сторон по поводу необоснованности нахождения в нем лица/группы лиц просто излишен.

Андрей Елисеев, «Новая Европа»